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何为“产业基金”?

产业投资基金作为一种创新的金融产品可以应用在不同的领域并将对相应产业的发展发挥巨大的作用,是促进产融结合的关键桥梁。现阶段政府大力推进创业创新、供给侧改革、新型城镇化发展,政策导向的支持为产业投资基金的发展创造了良好的条件。商业银行面临竞争加剧、传统业务利润走低的市场环境,也在积极谋取通过产业投资基金拓宽业务渠道。作为一种具有中国特色的投资基金,产业投资基金在促进地方产业升级发展、拉动基础设施建设、推动创业创新方面将发挥越来越重要的作用。同时在面对民间投资增速下滑,各地频现“资产配置荒”的情况下,产业投资基金也为有效引导民间机构投资,鼓励中小型创新创业企业发展提供了一个引擎和突破口。

实践中,我们经常能遇到所谓“产业基金”的项目,业务交流中也经常提到这个词。但可能有不少人,其实并不清楚什么叫“产业基金”,遑论其监管框架。有时,甚至会有人将其和政府出资产业基金等同。另外,对产业基金中的政府出资的认定,也有许多人会存在疑惑,典型的如政府平台公司出资性质的认定问题。

本文将从“产业基金”的基本概念出发,通过相关概念的比较,明晰“产业基金”的内涵和监管规则。然后在比较产业基金政府出资认定规则的基础上,探讨实践中讨论比较多的问题。即:政府平台的出资是否属于“政府出资”这一点来进行分析,以期通过层层递进的方式,逐一分析上述问题。

一、何为产业基金?

>>>>1、发改委的规定

从字面意义上理解,主要投资于某一产业的基金我们即可称之为产业基金。目前有明确关于产业基金定义的文件,是国家发改委(原国家发展计划委员会)于2006年制定但未正式下发的《产业投资基金管理暂行办法》。根据该办法的定义,所谓产业基金是指:

一种对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的结合投资制度,即通过向多数投资者发行基金份额设立基金公司,由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金资产,委托基金托管人托管基金资产,从事创业投资、企业重组和基础建设投资等实业投资。

可以看出,国家发改委的上述定义并没有将产业基金的投资方向限定为某一类产业(即停留在字面意义上),主要是从投资方向(未上市公司股权)、经营原则(利益共享、风险共担)、组织形式(公司制)和投资领域(列举了三大类)等方面进行了界定。另外,虽然该文件没有明确产业基金的募集方式,但是第九条“只能向确定的投资者发行基金份额”的规定来看,产业基金的募集也仅限定于“私募”方式。

>>>2、实践中的理解

诸如在组织形式上,目前产业基金的组织形式选择更加丰富,除了公司制外,也可以选择有限合伙和契约制,在实践中往往有限合伙型更加常见。另外在投资运作上,除了单纯的股权投资外,也可以采用股债结合的模式。

>>>>3、法律上的界定

可以看出,单纯的产业基金实际上并没严格的、正式的法律定义,笔者认为,我们通常所指的产业基金有如下几个特征:

(1)非公开方式募集资金(注:有时候可能是全自有资金);

(2)基金财产由管理人管理;

(3)主要投资于非上市公司的股权。

因此,根据目前对私募基金的监管框架,产业基金实际上可以理解为私募股权投资基金,在政府类业务和上市公司产业并购中这一称谓比较常见。

值得注意的是,产业基金政府出资产业基金是两个不同的概念不能划等号。

根据发改委2800号文的规定,政府出资产业基金有两个基本属性,一是含有政府出资,二是投资于未上市公司的股权,虽然两者投资范围都已未上市公司股权为主,但若产业基金的资金来源中没有“政府出资”,则不能被认定发改委2100号文项下的政府出资产业基金。

可见,产业基金的范围政府出资产业投资基金的广,前者涵盖了后者。

二、产业基金监管规则的确定

如上部分所述,产业基金作为一种业务中的称谓目前并没有正式的法律界定,在监管规则上,根据具体情形,可能需要接受多部委的监管。因此,本部分将结合各部委的监管文件,理清产业基金与私募投资基金、政府出资产业投资基金、政府投资基金的关系,以明确其监管规则的适用问题。

>>>1、私募基金的监管演变

在2013年以前,私募股权投资企业和创业投资企业实际上主要由发改委监管,发改委也发布了《创业投资企业管理暂行办法》、《关于促进股权投资企业规范发展的通知》等系列针对私募股权投资和创业投资的监管规则。

2013年中央编办印发《关于私募股权基金管理职责分工的通知》(中央编办发[2013]22号),明确证监会负责私募股权基金的监督管理,随后2014年中央编办综合司印发《关于创业投资基金管理职责问题意见的函》(编综函字[2014]61号),明确证监会为创业投资基金的主要监管部门。

在此之后,私募股权基金由发改委监管该由证监会监管,证监会也在2014年发布了《私募投资基金监管管理暂行办法》,并授权基金业协会对私募基金进行自律管理,基金业协会根据授权,亦发布了一系列的自律规则,并根据投资标的的不同,私募基金分为证券、股权、创业投资和其他等四大类。

政府引导基金作为由政府参与并主导的产业投资基金,是财政扶持产业发展的重要的资金使用方式,在 2006 年起步,在 2014 年以来得到迅猛发展,呈加速增长之势,已成为各级 政府广泛使用的投融资工具。为此 2015 年 11 月财政部印发《政府投资基金暂行管理办法》,对于政府投资基金的设立、运作、风险管控、预算管理等方面进行了规范。暂行办法中对于政府投资基金的设立领域进行了明确,包括支持创新创业、支持中小企业发展、支持产业转型升级和发展、支持基础设施和公共服务领域。2016 年 12 月,发改委印发了《政府出资产业投资基金管理暂行办法》,对于政府出资的产业投资基金的设立登记、投资运作、绩效评价、监督管理进行了更具体的规定,暂行办法建立和完善了政府出资产业引导基金的行业管理和监督评价政策体系,补充、完善了基金业管理的政策体系。

从上述规则,对于政府出资/投资的私募股权类的基金存在多重监管的情形。

>>>2、各部委的定义对比

通过对比可以发现,证监会“私募基金”的概念最为宽泛,将所有非公开发行的基金都囊口在内,而发改委和财政部的规则,则仅针对政府出资/投资类的股权投资基金。

除此之外,若本地政府部门发布了关于产业基金的监管规则,还应当遵守此类地方性政府规章的规定

三、产业基金中政府出资的认定

如前所述,产业基金根据是否有政府出资,将面临不同的监管规则,而在不同的监管规则之下,产业基金的登记备案、投资运作方等方面也有很大差别,比如政府出资产业投资基金不得从事名股实债,对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%等等。

另外,如果认定有“政府出资”应当办理双重备案登记,即同时在中基协的资管业务报送平台和发改委的登记系统填报信息。

因此,对于产业基金的管理人而言判断基金中是否有政府出资显得尤其重要。

>>>> 1、相关规则的梳理

发改委和财政部都有相应文件对此做了相关规定,但是两者表述上有所差别,发改委称之为“政府出资”,财政部为“政府投资”相关规定如下表所示。

政府出资资金来源包括财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其它财政性资金。 

本指引所称政府出资产业投资基金,是指有政府(含所属部门、直属机构)直接或委托出资,主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金;   

本办法所称政府出资,是指财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。

发改委2800号文通过列举资金来源的方式对政府出资进行界定,即政府出资的资金来源包括了如下三大类:

  • 财政预算内投资

  • 中央和地方各类专项建设基金

  • 其他财政性资金

由此可以看出,财政部210号文有关政府出资主要是指通过财政预算安排的资金。根据预算法,中央预算及地方预算须经全国人民代表大会、县级以上地方各级人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、县级以上地方各级人民代表常委委员会批准。

四、政府平台公司的出资是否为政府出资?

>>>1、是否属于财政性资金

首先,针对财政性资金的问题,笔者认为,虽然政府对平台公司的出资要纳入国有资本经营预算,但是城投公司再对产业基金的出资,不属于预算法范畴内的财政性资金,另外也不属于专项建设的出资。因此,政府平台公司的出资不属于“政府出资”。

国发43号文和新预算以来,一直强调剥离政府平台的融资职能,强调政府和平台公司之间的格力,并要求平台公司市场化运作。在实践当中,在产业基金对接PPP项目时,政府平台公司一般也会被认定为是社会资本方。

>>>>2、是否存在委托投资关系

除了分析资金性质外,我们还要注意到发改委571号文对“政府出资”的进一步解释,即将政府出资分为直接出资和委托出资,这意味着城投平台公司的出资或有可能是政府(部门)的委托出资,如果属于这种情形,城投平台的出资也应当被认定为“政府出资”。但笔者认为,这种委托出资应当有相应的依据才可以认定,即有明确的文件说明财政部门委托城投平台将财政资金对产业基金进行投资。

爱在秋天

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国铭亮

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